我国大学生实习问题的政策选择

???????? 作者：张炼，北京教育科学研究院高教所研究员，北京100000

王新凤，北京教育科学研究院高教所助理研究员，北京100000

摘 要：当前大学生实习难的问题备受关注，但学术争论的焦点已经不再是该不该重视，而是要做出什么样的政策选择，以保障大学生实习。有三种思路可供选择：从企业入手，明确企业的社会责任，以税收等方式保障企业的利益；从政府入手，明确各级政府的职责，建立国家层面的大学生实习制度；从学校入手，以经费和制度支持，鼓励学校变被动为主动，积极寻求与企业的合作。

关键词：大学生；实习；政策选择

??? 当前大学生实习难面临三个困境：第一，大学生实习经费标准增长缓慢，而实习经费开支增长过快，导致大学生实习经费严重不足。第二，大学生实习期间的劳动时间、劳动薪酬、人身安全等权益缺乏法律保障。第三，接受大学生实习企业的生产安全和商业机密（技术）安全、财政补贴和税收减免等利益诉求难以实现。这些方面成为影响校企双方积极性和学生实习效果的重要原因。除高校、企业和学生个人因素，可以说，全社会关注大学生实习实践的环境还没有形成，切实保证大学生实习实践的有关政策制度还存在缺失。因此，对保障大学本科生实习的政策文本加以梳理，从政策层面探寻解决大学生实习难的路径选择是当前推进高等教育改革，提升高等教育质量的迫切要求。

　　一、我国现有大学生实习制度和存在的主要问题

　　（一）大学生实习各方责任的法律规定

　　目前，保障大学生实习的法律政策包括三个层次：第一，《教育法》、《职业教育法》中明确了各级政府、企事业单位、学校承担学生实习的责任和义务。如《教育法》第47条明确规定，“国家机关、军队、企业事业组织及其他社会组织应当为学校组织的学生实习、社会实践活动提供帮助和便利”。第二，我国规范大学生实习问题的政策逐步深化。从1961年教育部颁布《高等学校学生生产实习暂行规程（草案）》开始，陆续颁布了《关于部属高等学校生产实习问题的通知》（1980年）、《普通高等学校、中等专业学校学生生产实习经费开支办法》（1982年）、《国务院批转国家教委关于改进和加强高等学校生产实习和社会实践工作的报告的通知》（1987年）、《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》（2001年）、《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》（2005年）。第三，地方政府为破解大学生实习难题，在实习立法和制度建设方面进行探索。如广东省为解决大学生实习问题，通过人大立法建立了地方性法规，2010年颁布了《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》，对接收单位、校企双方责任和义务、实习经费保障、学生权益保护等做出了规定。

　　目前，我国现行的政策法规规范了大学生实习过程中各级政府、企事业单位、学校的责任和义务，尤其是一些地方政府先行一步，出台了更加细化的政策法规。但当前除了《教育法》、《职业教育法》以及《广东省高等学校学生实习和毕业生就业见习条例》以立法的形式规范大学生实习问题之外，《高等教育法》只是对校企合作办学、技术研发、为学生设立奖学金等方面有一些鼓励性规定，并没有提及大学生实习问题，也没有对《教育法》所涉及的学生实习的内容进行进一步细化，显然是有所缺憾。另外，其他文件多数是部门规章和政策，所具有的约束力还是比较有限的。尤其是从1987年至今20多年来，没有出台专门解决大学生实习问题的政策和文件,教育主管部门对实习的重视程度还有待于进一步加强。

　　（二）大学生实习的成本分担制度

　　实习经费不足是造成大学生实习难和实习效果不佳的重要因素，随着实习经费开支的增长和提高，已经造成高校难以负担，实习无法正常进行的情况。

　　目前，多数高校仍然依据《普通高等学校、中等专业学校学生生产实习经费开支办法》（1982年），参照目前经费开支标准和物价水平，确定实习教学经费。21世纪以来，我国试图通过减免税收的形式激励企业支持大学生实习，《财政部国家税务总局关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知》（2006年）指出，“凡与中等职业学校和高等院校签订3年以上期限合作协议的企业，支付给学生实习期间的报酬，准予在计算缴纳企业所得税税前扣除”。税务总局据此制定的《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》（2007年）指出，企业可在税前扣除的实习生报酬，包括以货币形式支付的基本工资、奖金、津贴、补贴（含地区补贴、物价补贴和误餐补贴）、加班工资、年终加薪和企业依据实习合同为实习生支付的意外伤害保险费。这些税收减免政策对企业有一定的激励作用，但随着2008年税法改革此办法随之废止。当前，一些地方政府开始探索建立大学生实习见习的财政补贴制度，如《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》规定：见习单位应当每月向见习人员提供不低于当地最低工资标准80%的生活补贴，各级人民政府在本级财政预算中安排资金，用于实习和见习的指导、培训和补贴等，创造条件为建立实习基地、合作建设实验室或者生产车间等校企合作项目提供资助。对实习基地、见习基地依法减免有关行政事业型收费。

　　总之，我国大学生实习经费主要是由学校承担的，国家希望学校通过与企业之间的合作争取减免实习费用，同时还希望企业根据自愿原则拿出部分利润支持大学生的实习。一些地方政府虽在积极探讨对大学生实习成本的补贴和分担机制，但国家层面对接受大学生的企业单位的财政补贴和税收政策是缺失的，企业难以获得直接经济效益或者补偿。

　　（三）大学生实习权益保护的制度保障

　　大学生实习期间的权益保护根本上涉及实习学生与企业之间关系的性质问题。第一，劳动关系。劳动部颁布的《企业职工工伤保险试行办法》（1996年）曾经规定大专院校学生实习期间发生伤亡事故的可以参照此办法执行，但国务院通过的《工伤保险条例》（2003年）删除了这条规定，指出：“本条例所称职工，是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。”而实习大学生与企业之间并不能构成劳动关系，因此实习期间发生的意外伤害，按规定不能定性为工伤。但同时，关于实习学生的工伤认定问题，各地实施《工伤保险条例》的办法中也有不同的规定。第二，劳务关系。实习学生与企业之间实际存在的是一种劳务关系，可以通过《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》进行规范和调整，如果实习大学生在劳动过程中产生的权益侵害，企业将在受益的范围之内进行一定的补偿；当然，如果在工作过程中，受单位的指示和要求操作，企业存在过错造成的损害，企业要承担责任。目前，实习大学生权益保护问题主要是通过民事诉讼的途径解决的。第三，教育关系。实习学生与学校之间依然存在教育关系，因此实习期间的权益保护依然可以使用《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》以及教育部颁布的《学生事故处理办法》等规定。大学生实习期间，学校和企业之间存在受托关系，因此，可以通过学校与企业之间的约定实现对学生实习期间权益的保护。

　　总之，在目前的政策环境下，大学生实习期间的权益保护并不是空白区，可以通过多种方式得到解决，目前地方政府也已开始进行一些有益的探索和尝试。但总体来讲，从国家层面还缺乏具有针对性的法律保障，学生实习期间的意外伤害不能适用于工伤保险条例，也没有一种专门针对大学生实习期间的保险险种，在实习期间的权益纠纷问题只能通过民事诉讼解决，这是目前关于学生实习期间权益保护问题的争论焦点所在。

　　二、我国大学生实习的政策选择

　　政策选择是一个复杂的过程，既受到国家的政治体制和文化、经济发展状况、区域特征等因素影响，也受代表公共利益和特定群体利益以及个人利益的价值标准左右。解决大学生实习实践问题，目前，有多种形式的探索。如重庆组织的大学生4个月的“上山下乡”社会实践活动，安博教育集团为学生提供校外实训的第三方实习公司等。在此，仅从制度安排的角度，从企业、政府、学校三个层面做出以下政策选择：完善相关法律，明确企业接受大学生实习的社会责任，保障企业的利益；将大学生实习纳入国家财政补贴范围，建立国家大学生实习制度；探索教育体制改革，为大学生实习提供经费保障和制度支撑。

　　（一）从企业入手，明确企业责任和利益

　　1. 完善我国的法律体系，明确企业接受学生实习的社会责任。我国《教育法》中明确规定了国家企事业单位及其他社会组织承担大学生实习的基本义务，而且强调了企事业单位接受大学生实习实践是一种强制性的义务。因此，首先可以根据《教育法》规定，出台相关的规章，将学生实习过程中所涉及到的校企之间、学生与企业之间、学生与学校之间关于实习实践方面各自的职责和义务进一步明确和细化，从而做到有法可依。《高等教育法》作为特别法，应该针对《教育法》中的相关内容做进一步的细化和强调。如，可以在第12条下增加此类内容，也可以单列一条对接纳学生实习进行强制性的义务规定。另外，各地政府依据《就业促进法》制定《就业促进条例》时应该强化大学生实习制度建设的必要性，尤其是应该明确规定国有企业，特别是央企在高校人才培养过程中的义务。

　　2.出台税收优惠办法，分担企业接受学生实习实践的成本。多数情况下，学生的实习是学习的性质，并不创造或者只能创造极少的价值。企业家不是慈善家，国家需要通过财政补贴、财政优惠和财政贴息等形式，鼓励企业积极接收实习生。如前所述，我国政策法规中唯一对企业有实质性意义的是《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》，但此条例是根据我国《企业所得税暂行条例》制定的，2008年《企业所得税法》开始实施，此暂行条例废止，《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》也随之失效。因此，当务之急是国家税务总局应该根据新颁布的《企业所得税法》及其实施细则，针对接受学生实习的企业，制定相应的税收减免办法，分担企业接纳学生实习实践的经济成本，提高企业的积极性，延续已有的法律制度。同时，制定相关政策，规定企业按照自身规模提供一定比例的岗位供学生实习使用的，即可享受国家在税收等方面的优惠政策，为学生实习实践创造良好的社会条件。

　　3. 完善实习期间学生和企业权益保护制度，解决企业的后顾之忧。接受大学生实习，企业的生产安全和商业机密（技术）安全等担忧是影响企业积极性和学生实习效果的重要方面，因此，应该完善学生实习期间学生和企业权益的保护机制，既要保护学生实习期间的权益，又要让企业免除后顾之忧。可以通过：①学校与企业签订实习协议，规定相应的权利义务，当双方权益受到损害的时候，依据双方的劳务关系提起民事诉讼；②依据学校和企业之间的受托关系，由校方代表学生与企业之间进行交涉，保护实习双方的合法权益；③当地政府关于《工伤保险条例》的实施办法可以将实习认定为工伤的，可以依据地方政府的规定获得相应的法律保护。以上3种途径，最根本的都是基于学校、企业、学生签订正式的实习协作协议，明确规定三方分别承担的权利义务，尤其是实习过程中可能导致的影响生产或学生人身伤害后的处理办法，从而保障企业和学生的权益。

　　另外，可以将中等职业学校推行的学生实习责任保险制度扩展到普通高等院校。2009年，教育部、财政部、中国保险监督管理委员会联合发布《关于在中等职业学校推行学生实习责任保险的通知》，要求中职学校为实习期间的学生投保实习责任保险，实施效果显著，而且有的省份规定此保险也可以适用于普通高等院校。因此，教育主管部门可以参照此办法制定适用于普通高等院校的实习保险制度。

　　（二）从政府入手，建立国家大学生实习制度

　　各级政府理应承担大学生实习的国家和区域责任。当前，关于大学生实习的问题，几乎所有的研究和争论最终都希望政府能够为大学生实习提供制度保障。大学生实习实训是教育教学环节中重要的一环，实习实训的效果关系到高技能、高素质、应用性人才培养，在高等教育大规模扩张背景下，关系到教育质量和就业等一系列社会问题，政府理应承担国家责任。同时，大学生实习实训问题涉及企业、学校、受教育者个人及其家长之间利益和关系的协调，也只有政府才能承担协调和保障责任。尤其是当前，我国激励企业接受实习大学生和保障学生实习实训期间的权益方面还存在一定的法律空白，完善这些政策法规是非常有必要的。

　　从政府入手建立大学生实习制度完全可行。在我国高校大规模扩招后，就业压力持续增强的紧迫形势下，2006年人事部等六部委联合颁发《关于建立高校毕业生就业见习制度的通知》，要求各级政府拨付专项经费，企事业单位提供岗位，建立大学生见习制度，为未就业大学生提供增强职业技能和社会实践能力的机会，各地政府纷纷响应，实施效果显著。如杭州市政府出台《大学生见习训练实施办法（试行）》，由政府给予见习学员发放生活补贴，见习基地接受本市区见习学员的能够获得政府一次性留用奖励；《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》对企业接受学生实习、见习并支付报酬的，给予税收优惠政策，减免实习见习基地行政事业性收费。另外，针对农民工劳动技能与就业市场脱轨的问题，我国制定了对农民工的职业介绍费和技能培训补贴政策，中央和地方政府共同投入资金对农民工进行培训，并力图做到专款专用。也就是说，在探索建立一种由政府投资和干预的国家层面的就业保障制度是完全可行的。

　　每年数百万大学生涌向就业市场，他们的职业技能和实践能力是影响社会发展和稳定的重要因素，而这些能力完全有可能在学习期间通过实习环节得到提升，这是比农民工培训更加紧迫的任务，也可以在一定程度上未雨绸缪地缓解大学生就业难题。像农民工培训制度和大学生见习制度一样，国家完全可以将大学生实习列入政府财政补贴的范围，由中央和地方政府共同投入资金，通过政策鼓励企业事业单位提供实习岗位，建立起大学生实习制度。

　　（三）从学校入手，提供经费保障和制度支撑

　　目前，社会普遍认为制约大学生实习问题的主要障碍是企业缺乏积极性，也就是所谓的剃头挑子一头热的问题。但通过调研我们发现，学校方面的经费保障和积极性也是影响大学生实习问题的重要因素。因此，保障大学生实习效果，还可以从学校入手，为学校变被动为主动，积极寻求与企业的合作提供经费支持和制度保障，这是解决大学生实习问题的内生性的政策选择。

　　1. 应该完善大学生实习的教育制度安排。学生实习实践说到底是教育活动，因此，首先应该在教育制度下加以约束和规范。如前所述，《高等教育法》对大学生实习问题只字未提，显然是制度上的缺失。因此，今后《高等教育法》的修改可以在“第四章高等学校的组织和活动”中增加规定学校组织学生实习实践教学活动方面应该承担的责任和义务，为学生实习确立法律基础。

　　2． 设立学生实习专项补贴经费，确保专款专用。针对当前学生实习期间交通、住宿费用支出较高，学生实习人身安全责任问题突出，政府可以设立学生实习专项补贴经费，并督促学校专款专用，提高大学生实习的质量。实习经费标准可以根据当前物价水平，制定出能够满足学生购买实习保险、支付交通、住宿费和实习指导费等正常开支的经费标准，由中央财政牵头，地方政府和高校投入为主共同负担实习教育经费。

　　3. 以基金或者立项的形式，将学生实习实践纳入国家教育体制。美国1976年的《高等教育法》中独立设立合作教育基金，用于启动、加强和改进美国高校的合作教育，可以说是从学校入手提高校企合作的典型。我国也有类似的尝试，如从2006年启动的“国家示范性高等职业院校建设计划”，投入20亿资金支持100所高水平示范院校建设，对学校的校企合作机制、学生顶岗实习制度都有明确的要求；2010年教育部联合各部委共同实施“卓越工程师教育培养计划”，要求各高校创立与行业企业联合培养人才的新机制，学生在企业至少学习一年。这些对高校实习实训方面的要求比较严格，但同时，也可以看到这些项目覆盖面还很有限。但可以参照这些项目的运作方式，将学生实习实践的要求纳入国家教育体制，从根本上保障大学生实习实践的效果。

　　4. 完善高等教育质量保障体系，加强对学生实习实践的监督和管理力度。目前在我国高校教学水平评估和高校质量工程建设中，学生实习实训都是有所考虑的，如在《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》（2004年）中将高校实习实训的时间、措施、效果作为评估实践教学的重要观测点，目前刚刚通过的本科新一轮评估方案也将社会实践作为重要的评价内容。但之所以当前大学生实习实训还是难题，主要是因为当前对大学生实习实训的评估指标还不够具体，对高校实践教学的评价和监督力度不够严格，不足以让高校有动力走出校门积极寻求与企业的合作。因此，需要逐步完善高等教育质量保障体系，加强对学生实习实践的监督和管理力度，保障实习效果、实习经费的使用效率和学生实习的权益保护等问题。

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参考文献

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