中国就业在国际金融危机中受到什么影响？应对危机需采取什么方略？如何有效推进更加积极的就业政策的落实，并使之与财政、货币、产业政策形成良性互动。针对这些问题，人力资源社会保障部组成专题组进行了一系列研究，试图从理论和实践的结合上进行分析论证，提出见解和建议，为推进我国应对危机的就业工作提供理论思考，为实践工作奠定更好的理论和思想基础。

    一、金融危机对就业的冲击

    （一）金融风暴波及我国，前所未有。

    1.国际金融危机传导到我国，一开始就严重冲击了实体经济和就业。

    一方面，危机首先影响外向型企业和外部投资及其就业。由于外部需求骤降，出口增速迅速下降。由2008年3月的增长30.6%,下降到2009年3月的 -17.1%,下降了47.7个百分点。按照出口每变化一个百分点影响20万个就业机会来计算，相当于减少了950万个就业机会。同时，由于资金链的断裂，外部投资也大幅减少，使外商在建和拟建投资项目受到影响，对实体经济和就业也产生了不利影响。另一方面，危机通过产业链迅速向实体经济蔓延。为出口企业提供能源、原材料、物流和服务的企业也随之受到影响，不少企业陷入困境。进而通过产业链和消费等途径迅速波及其他行业，通过沿海地区向内陆地区扩展，对我国经济和就业造成严重冲击。

    2.金融危机影响的突发性与我国经济结构中固有矛盾的叠加，使就业矛盾更加尖锐突出。

    金融危机对我国经济和就业的影响具有突发性的特点，在2008年下半年集中爆发，适逢我国经济出现下行苗头，加上我国经济体系自身存在的产能过剩、对外需依赖过高、中小企业生存环境不良、抗风险能力弱等固有矛盾，使金融危机对经济和就业的影响进一步加剧。

    从就业方面看，我国人力资源市场的供求本来就相当紧张，就业的总量矛盾和结构性矛盾在中长期内难以缓解。在金融危机突如其来的冲击下，使本来已经十分突出的就业矛盾骤然加剧，异常尖锐。

    3.金融危机导致企业现有就业岗位大约减少8%,城镇失业率上升，这是最近6年来未出现过的情况。

    受金融危机影响，企业现有就业岗位大幅减少。人力资源社会保障部对部分省区的抽样调查显示，2008年10月至2009年1月，平均有40%的企业出现过岗位净减，全部监测企业的岗位增减相抵为净减，减幅达到-8.1%.

    在金融危机对我国就业的冲击中，农民工首当其冲。农民工占第二产业全部从业人员的58%,占加工制造业从业人员的68%,特别是沿海出口加工型企业的农民工就业人数众多，因金融危机造成的失业、待岗或返乡情况严重。据国家统计局的调查，2009年春节前，有1200多万名农民工因受金融危机的影响暂时失去就业岗位返乡，占外出农民工总量的8.5%.

    城镇失业率上升，困难群体就业更加困难。2008年末，城镇登记失业率同比上升 0.2个百分点，较上年增加了56万人，为近3年来的最高点。企业在金融危机的影响中往往最先裁掉灵活就业群体，大量灵活就业人员转为失业，而经济形势的不好又进一步导致他们再就业更加困难。

    4.城镇新增就业同比大幅下降，就业需求空间急剧压缩。

    2002年以来，我国每年新增就业岗位为1000多万个，就业岗位连续保持了净增长。金融危机直接影响到新增就业。2008年8月后全国城镇新增就业出现持续大幅下降态势，12月份城镇新增就业人数仅为38万人，比1月份下降54.2%.2008年四季度人力资源市场岗位空缺与求职人数比下降到0.85,是近10年以来的最低点。

    城镇就业需求的减少导致大学生就业矛盾更加突出。2009年，高等院校毕业生达到610万人的新高，比2008年高出9%,而就业主渠道的企业招收却减少了两成。2009年上半年抽样调查中，城镇16岁到24岁青年失业率达11%以上，比平均失业率高出一倍。

    （二）金融危机尚未见底，影响持续。

    1.源自美国的金融危机已经演变为实体经济危机，经济危机具有周期性的特点，我国经济与世界经济联系紧密，难以独善其身。

    从目前情况看，外部经济特别是各主要经济体的下滑尚未见底，外需短期内难以回升，我国出口的恢复将是长期的过程。

    总体来看，我国国民经济正处于趋稳回升的重要阶段，但部分经济指标（如外贸增长率、CPI、用电量等）仍然处于同比下滑或波动较大阶段，回升过程中还存在不确定、不稳定的因素，加上外需持续疲软、国内消费不足、财政投入拉动缺乏持续性、民间投资尚待启动，以及出现通货膨胀的预期等，都给未来经济走势增加了不确定性。同时，中西部所受的影响开始显现出来，一些新的问题也开始暴露。

    2.我国经济无论短期恢复还是长期可持续发展，只能主要依靠扩大内需来实现，而失业的增加、收入的减少，不仅直接造成生产和消费的减少，还将影响我国调整内需战略的实现，在短期和长期均对经济和就业的增长形成负面影响。

    由于就业岗位和工作时间的同时减少，导致劳动者收入下降，从而引发消费的萎缩，进一步影响就业和重整信心。

    3.应对危机的政策落实及效果显现需要一段时间，经济走势对就业的影响也具有滞后性，就业形势恢复到常态尚需时日。

    一是从中央政策到地方具体落实需要一定时间，才能充分发挥应有作用；二是应对危机经济政策的效果显现具有延展性；三是经济走势对就业的影响具有滞后性。就业总量通常比经济增长、发电量等指标滞后一个季度，而外贸对就业的影响则会滞后3-4个季度才能显现出来。

    二、金融危机对我国就业提出重大挑战

    挑战之一

    金融危机对我国就业的冲击凸显就业供大于求的总量性矛盾，并使得结构性矛盾尖锐化，急需出台组合性的政策予以解决。

    一方面，我国就业的总量和结构性矛盾本来就十分突出，在金融危机的冲击下，矛盾骤然爆发，异常尖锐。

    我国就业形势十分严峻，表现为 “四大一突出”,即人口基数大，劳动年龄人口总量大，农业富余劳动力规模大，就业困难群体数量大，就业的结构性矛盾越来越突出，这是长期存在的矛盾和问题。

    金融危机对就业的冲击表现在四个方面：一是大批农民工失去原有工作岗位。虽然大部分农民工已重新就业，但薪酬下降，工作不稳定的情况普遍存在。下半年 500万-600万农村新生劳动力进入就业市场，农村劳动力的供需矛盾十分突出。二是新增就业岗位被企业岗位流失抵消。2008年10月份到2009年6 月份，全国企业岗位流失率为8%,推算大约有620万人失去工作岗位，而新增就业750万人，增减相抵，仅增加130万个工作岗位。需求减少使城镇新增劳动力的就业渠道堵塞，加剧了大学生及其他城镇群体的就业困难。三是就业状况虽有好转，但基础不稳固。灵活就业群体的市场需求下降。新增就业中，30%-40%是灵活就业，主要得益于社保补贴支撑，但目前只有约半数享受社会补贴。四是在就业总量供需矛盾增大的同时，结构性矛盾更加突出，加大了解决问题的难度。当前市场上技能劳动者的需求量大，但大量劳动者由于缺乏技能就业难、工作稳定性较差。就业的结构性矛盾反映出我国教育培训体制的许多深层次问题，如高等教育功能定位不清，扩张过快；职业教育发展不足，职业培训体系不健全、培训水平不高；技工学校发展的环境有待改善等问题。

    另一方面，面对严峻而错综复杂的就业局面，常态下解决就业、失业的政策措施明显不足，急需采取宏观与微观、应急和长效、直接和间接等多种组合性政策措施和渠道解决诸多就业难题。

    既要从启动内需、减缓冲击影响、保持经济持续平稳增长的宏观经济角度入手，通过保增长来保就业，又要在保增长的各项政策中，充分体现就业优先的原则，通过保企业、特别是扶持中小企业和发展劳动密集型企业来实现稳定和促进就业；既要根据实际需要，制定和采取各种临时性措施满足当前的迫切需要，又要从长计议，扩大和深化教育培训，提高劳动者素质，解决结构性矛盾；既要关注经济发展，又要努力提高人力资源和社会保障工作水平，加强服务能力建设。做好上述工作，特别是搞好政策的总体组合和长短结合，相当重要而紧迫，这对我们应对危机的能力构成重大挑战。

    挑战之二

    对外需和投资过高依赖的经济发展模式难以为继，加快调整转向以内需为支撑的经济发展模式势在必行，这对就业工作提出了新的更高的要求。

    过高依赖外需和外部投资的经济发展模式已到非改不可之时。作为我国外贸加工业主要市场的欧美、日本等发达国家和地区是本次金融危机的重灾区，其经济恢复到正常水平尚需时日。而且西方社会对于超前消费文化进行了认真反思，这势必导致社会整体消费水平受到抑制。这意味着我国外需和外部投资在短期内难以恢复到以往水平，中长期内也很难获得快速增长。

    我国对外出口中很大一部分是低端加工产品，而支撑这一格局的劳动力成本的比较优势在未来也会逐步失去，以外需为主要支撑的经济发展模式必然随之改变，提高内需在经济发展中的作用成为不二选择。

    推动出口产品结构调整、推动产业升级成为必然选择。我国保持对外贸易的稳健增长仍然是经济发展的必然要求，但在劳动力成本不断上升的趋势下，要保持对外贸易比较优势就必须以相同的人工成本创造更多价值。这就要求我国调整出口产品结构，提高出口产品的附加值。这意味着当前调整产业结构、推动产业升级的必然性，对劳动者的素质提出了更高的要求。

    经济增长方式的转变将对就业结构产生重大影响。外需行业和企业需要大规模转移到内需行业和企业，除了企业重组和产品结构、技术、市场的变化外，劳动者的生产转向、岗位转移也在所难免，大大增加了结构性失业的风险。努力培育新的内需行业就业市场，大力发展劳动密集型产业特别是第三产业，扶持中小企业特别是小企业的发展，以拓展就业空间就显得极为重要。

    经济发展模式的转变，对就业工作提出了新的更高的要求。在适应产业结构调整升级要求，加大职业培训力度解决结构性失业问题的同时，还需要努力开发新的经济增长点；在鼓励劳动者创业的同时，还需要不断加强就业服务促进劳动者就业；在扶持灵活就业的同时，还需要加强社会保障能力建设提高覆盖面。

    挑战之三

    在新增就业受到影响的同时，如何稳定就业、减少岗位流失成为影响全局的重要问题。

    严峻就业形势充分说明，稳定就业与新增就业同等重要。一方面，在实体经济下滑的情况下，增加就业本身就十分困难；另一方面，在金融危机的冲击下，新增就业的成果大部分被存量流失抵消。而且，维持就业存量，保住就业岗位，是维持社会产能、保民生促消费的重要途径，也是保稳定的基础。然而，近10年来，在经济增长向好的背景下，促进就业关注的重点是新增就业，对稳定就业的关注不够，相关政策措施缺乏。

    面对严峻的现实，必须将稳定就业放在与新增就业同等重要的位置，制定和采取相应的政策措施，加大保存量、保岗位的力度。特别需要指出的是，中小企业是吸纳就业的主力，但在危机的背景下，大量中小企业深陷困境，发展环境紧缩，政策关注不够，必然影响就业的稳定和扩大。

    挑战之四

    金融危机的冲击暴露出人力资源和社会保障工作能力的严重不足，能否适应新形势和新要求，加强人力资源和社会保障工作能力建设成为重大挑战。

    一方面，危机中公众对就业服务和职业培训提出了更高要求。一是当前就业市场信息和监控不足。如灵活就业、正规就业部门中的非正规就业群体的就业稳定性差，处于失业风险的最前沿，但这部分群体的就业和失业情况按现有信息统计体系无法掌握。再如，占吸纳就业主流地位的大量小企业或微型企业的雇用情况不在当前常态统计范围之内，成为掌握社会就业全貌及制定相关政策的盲点。二是我国目前基本没有建立失业预警系统。部分地区业已建立的失业预警系统存在技术、制度和管理层面的不足。危机来临时，难以作出及时判断和启动应对预案。三是农民工没有接受充足的职业培训。在危机中，农民工及其他就业困难群体大量失业或就业稳定性不足，其中很重要的原因是职业技能不足，综合素质不高。

    另一方面，社会保障体系覆盖面低，保障程度不够。突出表现在对城镇灵活就业群体和非就业群体的保障不足，农村人口的医疗保障程度较低，农村养老保险制度尚未真正建立，社保制度难以适应劳动者跨地域流动和身份转换等。在危机冲击下，上述问题更加凸现。

    三、从金融危机中找到我国就业工作的新机遇

    历史经验告诉我们，就业和社会保障工作具有典型的反危机反周期的重要作用，做好了就可将危机转化为机遇。

    机遇之一

    危机的巨大压力有利于强化政府和全社会对就业重要性的认识，有利于就业与经济发展的进一步紧密结合。

    一方面，从中央到地方都高度重视就业问题，有利于全社会形成就业优先的共识。

    2008年12月召开的中央经济工作会议提出，要实施更加积极的就业政策，全方位促进就业增长，确保就业形势基本稳定。各级政府以此为依据制定和实施了一系列政策措施，克服当前就业危机，稳定和扩大就业。

    危机还使全社会充分认识到就业优先的重要意义。就业是收入的基础，是扩大消费的关键，就业问题解决不好，扩大消费就会成为无源之水、无本之木，经济发展也就会缺乏有力支撑。而且，不能实现就业增长、人民生活改善，发展经济就失去了根本意义。

    另一方面，在应对危机中，经济政策与就业政策同时出台，有利于就业优先原则的贯彻。

    发达国家的经验表明，应对危机的经济政策如果不将解决就业问题作为优先目标，不与就业政策相协调，将导致事倍功半的局面或适得其反的结果。我国以往的宏观经济政策中，也往往存在侧重经济增长、偏向调控通胀的倾向，没有将就业放在首要位置。

    而在应对本次危机中，许多宏观经济政策与就业同时出台，为就业优先原则的贯彻提供了保证。从宏观层面看，国家积极的财政政策中有许多属于保民生促就业的举措，如举办大型公共工程，提高社保的补贴标准，支持职业培训等。从中观层面看，国家出台的一系列保企业、保岗位的措施部分缓解了企业岗位流失。从微观层面看，国家鼓励自主创业、解决大学生及困难群体就业的一系列政策，对促进新增就业起到了积极作用。这些理念和做法对危机中解决好就业问题，危机后把就业放在经济发展优先的位置，实现就业与经济发展更紧密的结合无疑起到了重要作用。

    机遇之二

    应对危机的需要，为积极就业政策的完善，为统筹城乡就业的推进提供了新的机遇。

    第一，当前中央扩大内需、促进经济发展的一系列重大举措，为积极就业政策的实施提供了有力的保障。初步估算，仅中央4万亿元投资即可增加大约2416万个就业岗位。同时，地方政府数量更大的投资还将创造更多的就业岗位。

    第二，应对危机的需要为稳定就业政策的推出和积极就业政策体系的完善提供了机遇。为克服危机影响，国家制定和采取了一系列非常态下应对危机的政策措施，我国首次启动了国家失业预警机制。

    第三，应对危机的系列政策的实施为统筹城乡就业工作的推进创造了更好的条件。国家为缓解农民工就业困难所采取的一系列政策，包括加强对返乡农民工的就业指导和就业服务，开展职业技能培训，鼓励和扶持部分返乡农民工自主创业，积极引导返乡农民工参加新型农村合作医疗……为统筹城乡就业市场，既创造了经验，也完善了相关制度，推动了城乡人力资源市场的融合和统筹城乡就业政策的发展。

    第四，通过危机的洗礼和政府深入细致的引导工作，劳动者就业观念大为改观。这有利于更多劳动者走上灵活就业和自主创业之路，也为多渠道、多层次解决就业问题提供了良好的社会条件。

    第五，伴随着社会保障制度的健全和社保覆盖面的进一步扩大，以及国家财政和金融政策对自主创业的支持，劳动者自主创业的后顾之忧被逐步解除，以创业促就业政策的实施具备了更加良好的环境。加上我国经济的基本面依然较好，可能在这次国际金融危机中率先走出困境，为创业促就业奠定了经济基础。

    机遇之三

    经济增长模式的转变和新的经济增长点的出现，有利于就业空间的新拓展，也为优化教育结构、促进职业教育发展提供了新的动力。

    一方面，内需的扩大和经济增长模式的转变有利于带动更多就业机会。

    1.内需的扩大将有利于保证就业的稳定增长。伴随国家一系列扩大内需重大战略举措的实施，我国社会总需求将进一步提升，将有力支撑企业岗位的稳定增长。

    2.结构的调整有利于拓展就业领域。经济增长更加注重质量，依靠投资拉动的粗放型增长将转向以消费推动和效率支撑为特点的发展，产业结构的调整升级成为经济发展的必然选择。年初国家提出调整振兴的十大产业，其产业链长、规模大，部分产业如物流等属劳动密集型企业。随着产业结构调整战略的逐步落实，必将有力带动经济和就业增长。

    3.新的经济增长点有利于开拓新的就业空间。在十大产业调整振兴规划的基础上，未来还将培育发展一批新兴产业，可能包括通用航空、新能源、邮政速递物流、新能源汽车、三网融合、服务外包等产业。这些产业除了技术含量高、产业链长外，也包括了能够大量吸纳就业的服务业，可以大量吸纳不同层次劳动者就业。

    4.绿色经济的发展有利于推动绿色就业的渠道。我国作为人口、制造业和能耗大国，发展绿色经济具有巨大的市场空间和广阔的前景。中央政府已推出了一系列举措促进绿色经济发展，将支持新能源和节能减排作为当前积极财政政策的重要内容。各地区也纷纷推出发展本地区绿色经济的规划和举措。绿色经济在形成绿色产业后，不仅将创造巨大的经济收益，更重要的是将创造大量的就业岗位，这也是国家积极就业政策关注的重点。

    另一方面，职业教育培训体系的完善成为迫切需要，就业市场为职业教育市场的发展提供了机遇。

    从宏观层面看，未来调整振兴的支柱产业普遍存在技术含量高的特点，这对从业者的职业素质提出了更高的要求。抓住应对危机的各项政策提供的机遇，通过政策引导和制度创新，有效地整合各种社会资源，逐步建立面向全体劳动者的终身职业培训体系，已经成为十分迫切的任务。

    机遇之四

    对人力资源和社会保障事业的急切呼唤，使其发展获得了新的动力。

    首先，促进就业任务的重要性和紧迫性要求完善公共就业服务体系的功能和作用。

    公共就业服务体系不仅要提供完善的信息服务，还必须提供良好的职业介绍、维权和培训服务，凸显各级就业和社会保障服务平台的作用。针对当前乡镇、街道和社区基层劳动保障平台建设滞后的问题，迫切需要加强建设，做到基层平台有机构办事、有人办事、有钱办事。同时，作为应急机制建立的相关信息制度补充和完善了原有统计信息的不足，为加强信息统计工作提供了经验，推动就业和社会保障监控和服务水平的提升。

    其次，金融危机有利于形成完善社会保障制度的共识。我国对外贸易依存度高的重要原因是内需不旺，而内需不旺源于劳动者对社会保障的信心不足，因此，完善社会保障也是促进消费的重要手段。当前，党中央和国务院从应对金融危机、推进经济社会发展的战略高度制定和实施了一系列完善社会保障体系的政策，包括提高城镇社保覆盖面、继续推进农村医疗保险保障水平、逐步推进农村养老保险试点范围等。而社会保障水平的提高，为缓解就业危机对社会稳定的冲击、统筹城乡就业、多渠道解决就业问题提供了根本保证。

    席卷全球的金融危机给我国就业带来了前所未有的冲击和挑战，也孕育着新的机遇。正确评估当前就业面临的冲击和挑战，分析和把握其中蕴藏的机遇，意义重大。通过上述分析，我们可以看到，要将挑战变为机遇，将机遇变为现实，还需要做很多扎实细致的工作，付出艰辛的努力。