新中国成立后，我国长期实行高度集中的计划经济体制。这种体制从历史角度看，曾起过重要的作用，但同时存在权力过度集中、忽视甚至排斥商品经济和市场机制作用的弊端，严重束缚了生产力的发展。改革开放以来，实行了工作重点转移和经济体制的改革，逐步由计划经济向市场经济过渡，取得了令人瞩目的成就。劳动就业制度伴随着全面的经济体制变革，走过了同样的历程。
　　计划经济体制下的劳动就业制度计划经济体制下劳动就业制度的主要特点是对劳动力的计划配置、统包就业、行政调配、城乡分割。具体表现在：　　

　　国家对城镇劳动力实行统一计划

　　第一个五年计划期间逐渐形成了对劳动力的计划管理，通过计划在地区间和部门间分配劳动力，以求得劳动力资源和配置的相对平衡。其中，由国家直接控制的职工增长计划具有很强的法令效力，以计划作为配置劳动力资源的基础性手段。这种管理体制在几次经济调整中不断强化，久而久之，造成人们认识上的偏差，以为解决就业问题是靠“计划”。就业工作的出发点和落脚点就是“招工指标”。　　

　　国家对城镇劳动力实行统包就业

　　新中国成立之初，为争取财政经济状况的基本好转与政局稳定，对旧社会遗留下来的外国企业和官僚资本企业的职工，对所有旧公教人员及一切公私企业富余职工全部包下来，失业人员也由劳动部门介绍就业。此后，又实行对大学、中专、技校毕业生实行国家统一分配；对城镇复员军人实行归口包干，统一安排为固定职工；不再升学的初高中毕业也都包干安置。与此同时，对手工业和私营工商业在进行社会主义改造后又出现新的偏差，个体经济与私营经济的发展受到限制，形成了单一的全民所有制经济，于是各类人员通过劳动部门安排到全民单位当固定工几乎成了唯一的就业渠道。　

　　国家对单位用人实行统一招收

　　与劳动力的计划管理和统包就业相适应，国家对单位用人的数量利招收范围实行严格的审批程序，审批权一般集中到省、自治区、直辖市政府，直至国务院。用人单位和劳动者没有更多的选择余地，劳动者一旦被招用，便以国家职工的身份终身固定下来，不能自由流动。　　

　　国家对劳动力调剂实行统一调配

　　国家对劳动力调剂实行统一调配这一行政手段作用广泛，上至部门、地区、单位之间劳动力的平衡调剂，组织支援重点项目建设；下至解决夫妻分居职工的团聚或上班路远等困难，均依靠统一调配。即使是对集体所有制单位职工的调动也有统一规定。调配权则根据调动人数与范围不同，分别由产业主管部门、地方劳动部门或国家劳动管理机构掌握。　

　　城镇是国家劳动就业工作的重心

　　在城镇是就业重心的体制下，农村是调节劳动力供求的蓄水池，如20世纪60年代初精简1600万职工回乡参加农业生产和六七十年代1700万知识青年上山下乡，其出发点之一就是试图减轻城镇就业压力。

　　另一方面，对农村劳动力开发就业缺乏指导，劳动力在城乡间合理流动的正常渠道也不畅通。在特定的历史条件下形成的这套就业制度在一个时期内对于促进经济建设、加快工业化进程、扩大劳动者就业、保障社会安定曾经发挥过积极作用。

　　但是，其弊端十分明显。企业无法根据生产经营需要吞吐劳动力，经济效益不高，严重地束缚着生产力的发展。劳动者既没有选择职业的自由，也无须承担创造就业机会的义务，加上一次分配定终身，“铁饭碗”“大锅饭”的消极作用十分普遍。

　　企业和劳动者的积极性都受到影响，国家成了用人与就业的双重主体，竭尽全力为劳动者提供就业岗位，结果仍不能满足需要，与城镇就业相分割的农村就业，同样是高投入、低产出，劳动力资源严重浪费。　

　　对传统就业制度的改革

　　70年代末，正值我国劳动力增长的高峰期，加上大量上山下乡知识青年返城，造成劳动力供求严重失调，使得传统的就业制度再也无力延续下去。　　

　　党的十一届三中全会以后，在整个经济体制改革的推动下，国家不失时机地改革了劳动就业制度，才使面临严峻挑战的就业工作取得重要突破。

　　最突出的标志是提出“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”就业方针。

　　主要做法是由过去主要依靠国有(全民所有制)单位安排就业转交为国有、集体、个体共同发展，并通过私营经济和外商投资经济扩大就业；由过去主要仍靠发展工业特别是重工业吸收劳动力，转变为通过发展劳动密集型的第三产业和消费品工业扩大就业；由过去消极等待国家招工安置转变为鼓励劳动者积极创业，其中一个创举是依靠社会多方面力量和待业人员的积极性，兴办劳动就业服务企业;由过去单纯依靠行政调配手段组织管理就业转变为运用行政、经济和社会服务相结合的手段促进就业；城乡分割的就业格局开始松动。　　

　　围绕贯彻“三结合”就业方针所进行的改革，突破了计划经济体制下劳动就业制度的束缚，发挥了巨大的作用，实践证明是完全正确的。当然，我们也要看到这一改革在最初的几年主要着力于扩大就业容量和缓解就业压力，制度方面存在的一些重要问题还没有涉及或当时不具备解决的客观条件。　　

　　80年代中期，随着整个经济体制改革的发展，生产力各要素相继进入市场，促进了劳动就业制度的进一步改革。同时，国民经济的持续高速增长也为就业工作创造了一个相对宽松的环境。在这种形势下，劳动力市场的培育和发展在探索中前进。　

　　一是把企业和劳动者推向市场。 1986年国务院出台了有关改革企业招工、用工、辞退和待业保险的规定，这是一项重大举措，直接触动了长期以来包得过多、统得过死、能进不能出的业已僵化的旧制度。

推动企业招工面向社会、公开招收、全面考核、择优录用；确定企业招用新工人要签订劳动合同，用法律形式明确双方的劳动关系；允许企业辞退违纪职工；建立养老保险金社会统筹和失业保险新项目。这些改革引进了市场机制。

劳动合同制度在改革实践中得到肯定，具体做法是用劳动合同形式明确劳动关系。1992年国务院又颁发了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，赋予企业用人自主权，国家不再下达用人计划，企业用人的数量、条件、方式、招用时间完全由企业自主决定。　

　　二是从市场的角度重新认识劳动就业工作。一方面改变了劳动就业工作只是安排劳动力，只是为劳动者找“饭碗”的观念，明确了应该着眼于劳动力资源的开发利用。我国劳动力资源丰富，充分开发利用劳动力资源可以在一定程度上替代资金与人均物质资源的不足，变人口压力为推动生产力发展的动力。　　

　　另一方面改变了只管城镇就业、不考虑农村就业的倾向，认识到应该重视城乡统筹安排。特别是农村非农产业迅速倔起，农业生产经营活动多样化，劳动力流动不断扩大，迫切需要做好农业富余劳动力的就业指导。农村就业搞好了，城镇就业才能搞得好。　　

　　三是建立就业服务体系并发挥积极作用。通过市场调节劳动力供求。离不开社会服务，必须以就业服务为依托。就业服务发端于70年代末80年代初。当时，大批上山下乡知识青年返城，形成建国以来罕见的就业高峰。　　

　　在巨大的就业压力面前，1979年初，在上海出现厂一种新型的社会经济组织——劳动服务公司。这是一种由劳动部门倡导，集安置就业和培训于一体的组织形式，受到社会各方面的欢迎，由此在全国普及开来。

　　劳动服务公司从创办集体经济事业开始，逐步承担起组织管理社会劳动力、促进就业的多种职能，成为就业服务体系的雏形。其后，就业服务发展成由职业介绍、就业训练、失业保险、劳动就业服务企业等项内容组成的服务随着改革的深化，就业工作的组织、管理形式也发生了变化。

　　为适应劳动力市场的需要，劳动部门注重职能转变，积极发展就业服务事业，地方各级劳动部门都成立了融行政与就业服务于一体的就业服务机构。20年来，就业服务机构在发展就业服务事业，促进就业方面做出了贡献。　　

　　当前要以劳动者自主就业为主导，以市场机制调节就业为基础，以政府促进就业为动力，以劳动就业政策为导向，通过引导劳动者自主择业，鼓励企业吸纳劳动者就业，扶持帮助就业困难者和弱势群体就业，提倡采取非全日制就业、季节性就业等灵活多样的就业形势，开发和建立新的就业增长点，同时，鼓励劳动者合理流动，逐步实现城乡统筹就业，达到企业自主用人，劳动力资源合理配置，经济稳定发展和社会安定的局面。


转载《就业与培训》中国劳动社会保障出版社会2001年第一版