深入开展“教育跨境提供”研究
一、 开展跨境高等教育研究的必要性
1、全球化的挑战
全球化推动了人力、资金、商品、服务、知识、技术和信息等实现跨国界的流动。今天的世界在全球化浪潮下既体现出越来越紧密的互相依存的特点，又出现了不断加深的各种不平等鸿沟，这两者都是全球化的组成部分。全球化促进了教育的国际化，加强了各国之间在教育资源方面的交流，迫使各国的教育市场向全球开放，从而各国都可能利用全球的教育市场。跨境教育的表现形式是人员流动、项目流动和机构流动。当前学生出国学习是跨境高等教育提供最主要的形式。按照OECD的统计，过去20年中，在OECD国家学习的外国留学生数目翻了一番，达到160万人。亚洲是输送学生到国外接受高等教育人数最多的地区，占所有OECD地区接受高等教育的国际学生的43％。欧洲其次，占35％。亚太地区跨境高等教育在向国际化迈进的道路上已经取得了很大的进展。教育国际化的驱动力既有增进国际理解，促进文化交流的需求，同时也包括政治、经济方面的因素。跨境高等教育的发展在为发展中国家追赶发达国家提供有利机遇的同时，也对发展中国家的主权和民族文化传统造成了冲击，尤其是全球范围内人才资源的激烈竞争，造成发展中国家人才的流失。
2．WTO/GATS对高等教育的影响
20世纪末，对高等教育最大的冲击就是WTO／GATS对高等教育办学理念和相关政策的影响。WTO是一个什么样的国际组织?WTO／GATS用什么样的规则、机制管理国际教育服务贸易?加入WTO对知识产权和教育会带来什么影响?这一系列问题引起世界范围内的广泛关注。
WTO是以市场经济为基础，以规则为基础的国际组织。GATS是一项多边的、可依法实施的、管理国际服务贸易的协议，它提供相互认可的规则，将市场准入与非歧视的承诺以一种近似于货物关贸总协定但却更加灵活的方式联系起来。GATS于1995年开始实施，由WTO管理。GATS表达的信念是：服务贸易的合理自由化将有助于国际服务贸易的增长和世界经济的发展。在教育领域，GATS的主要关注点是以市场为导向的高等教育服务的贸易与投资。
新一轮服务贸易磋商始于2000年1月1日。2001年3月，包括中国在内的37个WTO成员国就磋商达成了初步一致，有关国家做了相应的承诺。然而，各国对于教育本身是否具有“可贸易性”一直存有较大的争议性。“教育服务贸易”属于成员国承诺减让最少的部门之一，已经成为WTO多边贸易谈判中非常敏感的话题。为了最大程度地避免“教育服务贸易”可能引起的争议，2003年11月由OECD和挪威教育部共同举办的第二届教育服务贸易论坛开始用“跨境教育”的概念替代教育服务贸易。而2004年10月在悉尼召开的第三届OECD“教育服务贸易论坛”，更广泛使用了“教育跨境提供”(cross—border provision ofeducation)的概念来减少各方的分歧。各国普遍承认，教育跨境提供，尤其高等教育跨境提供，不仅以多种形式存在而且飞速发展，任何一个国家不再可能是本国教育唯一的提供者，教育尤其是高等教育的发展与政策也不再是教育自身所能左右的。各国开始越来越重视和利用WTO规则和服务贸易自由化政策，为实现本国高等教育的发展目标和利益服务。
3．质量保障(qualityassurance)成为研究“教育跨境提供”的核心
人们普遍认为，目前还没有一个国际普遍认可的中学后教育认证和质量保障体系。这是影响教育跨境提供的关键因素。高质量的教育跨境提供对于教育输出国和输人国双方的长远利益发展都有重要意义。而当前，教育跨境提供面临的最大挑战在于保障跨境提供的教育质量。
鉴于质量保障在教育跨境提供中的重要性和必要性，UNESCO和OECD已经着手起草跨境高等教育质量提供指导方针(guidelinesforqualityprovisionincross—borderhishereducation)，并将于2005年5月在日本东京召开指导方针起草工作会议(详见第六部分)。
开展跨境高等教育研究和传播还涉及到入学和公平、财政和成本、远程学习、跨境教育规章的制定、知识产权保护等一系列政策问题。由于跨境教育活动涉及到许多参与者和政策领域，要制定有效的跨境高等教育政策，确定政策取向和政策选择必须进行深入的研究。
二、亚太地区高等教育跨境提供的特点
1、除了澳大利亚、新西兰之外，其他亚洲国家都是跨境高等教育输入国。中国(包括香港)输送到国外的学生最多，占OECD地区学习的所有国际学生的10％，其次是韩国(5％)、印度(4％)和日本(4％)。
2、亚洲各国和地区都把跨境教育作为加强能力建设的重要手段。除了大量学生到发达国家留学之外，一个明显趋势是出现了大量项目和机构输入，例如中国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚等国都制定有关法规鼓励国内大学与国外合作，引进国外的高水平课程和教材，改进和提高高等教育质量。
3、亚洲学生主要流向美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等英语国家，绝大部分是自费生，在全部付费的基础上获得学位。亚洲学生攻读研究生的比例高于其他地区，其中攻读理工科的比例较高。例如1997年—2002年，有9700名中国学生在美国获得理工科博士学位，其中90％滞留美国。
4、亚洲国家之间、教育输入国和输出国之间没有像欧洲波博洛尼亚宣言(BolognaDeclaration)那样相互承认高等教育学历学位的协议，缺乏双边和多边认可的标准。
亚太地区国家希望在UNESCO高等教育学历学位互认协定框架下加强合作，尽快建立国际通用的中学后教育机构认证标准和质量保障体系，以保障消费者不受低质量教育的损害，增加高等教育跨境提供的透明度。
部分亚洲国家目前努力促进国家之间学历学位的相互承认。例如，中国与德国、英国、法国、新西兰等20多个国家签定了学位互认协议并将同荷兰、澳大利亚、爱尔兰等国签订协议。
三、国际层面对跨境高等教育的研究
近年来，国际层面对跨境高等教育的研究大体分为三个阶段：
第一阶段：对WTO／GATS规则的研究和讨论
背景：教育服务被包括在WTO／GATS磋商中。教育服务贸易自由化问题引起激烈的辩论，许多国家一直徘徊不定是否参加教育服务贸易磋商。
内容：教育服务贸易的四种提供方式及表现方式，对WTO／GATS的置疑和澄清，政府的作用(主要在非营利基础上提供公共产品)，制定管理规则等。
主导机构：WTO，OECD。
代表性文献：OECD／美国教育服务贸易论坛系列报告(Papersfor the OECD／US Forum On Trade inEducational Services)，23—24May，2002．
第二阶段：对跨境教育的研究和探讨
背景：GATS谈判没有新的进展，很少有新的国家对教育服务贸易作出承诺，对召开新一轮GATS磋商澳大利亚、新西兰、美国等国提出的谈判目标缺少回应。在全球范围内提供高等教育机会的各种营利性机构在增加，发展中国家对教育服务贸易自由化提出了更多的批评。
内容：提出跨境中学后教育的概念，用学生流动、人员流动、机构流动替代教育服务贸易的四种提供方式；提出跨境教育的政策理念和四种方式。
主导机构：OECD，UNESCO。
代表性文献：OECD／挪威教育服务贸易论坛系列报告(Papersfor the OECD／Norway On Trade inEducation Services)，3—4November，2003.
第三阶段：对教育跨境提供和实施的深入研究和探讨
背景：高等教育的跨境提供进一步发展，引起了许多国家，特别是发展中国家的进一步重视，质量保障成为各国关注的焦点。
内容：用“教育跨境提供”概念，避免“教育服务贸易”引起的争议，用“技术移民方式”(theskilledmigrationapproach)替代“人力资源开发方式，，(humanresources ap—proach)；强调跨境教育能力建设(Buildingcapacity through cross—bordertertiary educa tion)，增进对GATS和贸易谈判进程的共识，推进构建跨境高等教育质量保障和认证体系。
主导机构：UNESCO，OECD。
代表性文献：UNESCO／OECD澳大利亚教育服务贸易系列报告(papersfor the UNESCO／OECD Australia ForumOn Trade in EducationalServices)，11—12October 2004．
后续活动：
1．2005年将在亚太地区和拉美、欧洲继续举办一系列WTO／GATS对高等教育的影响地区研讨会。
2．2005年5月在日本东京召开会议讨论UNESCO／OECD跨境高等教育提供质量保障纲要。
简而言之，教育服务贸易的概念越来越淡化，逐步被中性概念“跨境教育提供”所取代。UNESCO作为广为各方所接受的国际机构，从逐步介入到主导，在跨境教育研究和政策磋商中发挥着越来越重要的作用。
四、有关跨境教育不同的理念和政策目标
目前关于跨境教育，OECD提出当前国际间存在着四种不同但不相互排斥的政策目标(approaches)，这种划分方式不尽合理，但被政策研究人员广泛引用。
1、“相互了解”方式
含有政治的、文化的、学术的和发展援助的目的。它允许并鼓励国内、国外学生和教师通过奖学金项目和学术交流项目进行流动，并且支持在教育机构之间建立学术合作关系。这种方式通常并不含有强烈的招收国际学生的愿望。
目前使用这种方式的国家有：日本、墨西哥、韩国和西班牙。欧盟的苏格拉底——伊拉兹马斯项目也与这种方式相似。
2、“技术移民”方式
与“相互了解”的目的相近，但它更强调对国际学生的选拔性招生，以吸引优秀学生到东道国的知识经济领域工作，或者提高东道国的高等教育和研究部门的竞争力。
采取这种方式的国家有：德国、加拿大、法国、英国(针对欧洲学生)和美国(针对研究生)。
3、“经济收益”方式
与“技术移民”、“相互了解”的目的有交叉性，但主要是在收费基础上提供高等教育，没有政府补助。与本国学生相比，外国学生可以为学校增加额外收入，这些学校被鼓励成为国际教育市场上的“企业家”。在这种策略中，政府倾向于赋予学校相当的自主权，并努力确保本国高等教育的声誉，保护国际学生的利益，如质量保障协议。
在服务贸易总协定或其他协议的框架下，通过教育服务方面的贸易谈判，可以通过制定积极政策来减少跨境教育活动中的壁垒。这种方式通常会导致付费学生的流动显著增长，并且通过增加收人的项目流动和学校流动，更深地参与跨境教育。
采用这种方式的国家有：澳大利亚、英国(针对亚洲学生)、新西兰和美国(针对本科生)。
4、“能力建设”方式
鼓励跨境高等教育，并将其作为一种快速提高新型国家国力的途径。用来支持国内的公务员、教师、学者和学生向国外流动的奖学金项目是一项重要的政策手段：一般情况下，在政府法律监管的范围内，政府鼓励引进外国的院校、项目和学术人员，并开展营利性的投资活动，以确保这些活动与国家建设或经济建设的进展相协调。
采用这种方式的国家主要有：东南亚、亚洲北部和中东地区等，例如马来西亚、中国香港、中国和新加坡。
OECD提出上述跨境教育的理念和政策目标其主要目的是为了淡化与调和教育服务贸易所激起的理论争论与政策冲突。跨境高等教育在一些OECD国家代表着一种重要的出口创收资源，并且通过商业协议而提供的跨境高等教育在不断增长。外国学生带来了包括生活、教育、旅游等在内的大量消费。跨境教育的商业利益在日益突显。但即使在OECD内部，对教育的“可贸易性”也存在着重大的理论分歧。从效果上看，“教育跨境提供”的概念确实遮盖了“教育服务贸易”的商业味道，也更容易为各方所接受。
五、服务贸易总协定与教育之间的联系
在世贸组织(WTO)的服务贸易总协定(GATS)中，谈判的内容含有教育服务。有关教育服务的自由化问题引发了很多争论，许多国家直到现在也不愿意参加有关教育服务贸易自由化的谈判并且抵制将教育纳入贸易范畴。
教育的利益相关各方主要是担心服务贸易总协定将使政府资金和补贴减少，并削弱政府调控高等教育质量的能力。WTO辩解说GATS谈判原则上并没有覆盖公共教育部门，并且没有任何一个成员国希望将其纳入谈判。另外，服务贸易总协定没有规则约定，强迫世贸组织成员国在教育服务方面做出承诺，以放弃对本国高等教育体系进行政府资助，或者将其扩展到外国院校和学生，除非世贸组织成员国自己决定要做出这种承诺。
到目前为止，有关质量标准的设置不在服务贸易总协定之列，服务贸易总协定要求制定和完善各种必要的规则以防止有关资格条件和程序、技术标准、许可要求等方法措施对服务贸易构成不必要的壁垒。但是这些规则至今还没有制定出来。
简单地说，服务贸易总协定对本国教育体系的潜在影响由国家所作出的承诺而定，就目前来看，这些承诺还是有限和保守的。
跨境高等教育在很大程度上，是在缺乏服务贸易总协定承诺的时候发展的，它是由服务贸易总协定之外的其他因素促成的。因此，从短期看来，跨境高等教育很可能依旧会不考虑服务贸易总协定而继续发展。无论一个国家是否决定在教育方面做出服务贸易总协定承诺，都需要解决处理由发展带来的许多问题和挑战。
实际上，很多用来为了应付处理跨境高等教育增长的政策和教育服务方面的贸易既与服务贸易总协定无关，也不受服务贸易总协定的影响(例如：对学生签证的规定和有关质量保障的政策，资格的鉴定和认证等)。
六、关于“高等教育跨境提供质量保障纲要”(草案)
为了回应日益增长的要求建立跨境教育质量标准的呼吁和应对全球化的挑战，2004年UNESCO发起成立了一个国际质量保障、资格认证认可全球论坛。全球论坛建议提出一个2004—2005年的行动计划，旨在设立标准，加强能力建设和加强信息作用，在高等教育资格认可的基础上提出联合国教科文组织地区公约，在教育服务贸易自由化日益发展的背景下以教育协议的形式提出国际标准。
2004年4月起，UNESCO先后在地中海国家地区、东南欧地区和非洲地区(加纳阿克拉)、亚洲(印度德里专家预备会)召开了“WTO／GATS对高等教育的影响地区研讨会”，并计划在阿拉伯地区(约旦)、拉丁美洲地区(牙买加)召开同一主题系列研讨会。召开这些会议的目的是分析WTO／GATS对高等教育的影响，在国家和地区间加强信息沟通，分享经验；希望在地区一级通过加强合作研究和合作项目来促进跨境教育的实质性进展。2004年11月UNESCO和OECD共同起草了一份“高等教育跨境提供质量保障纲要”(草案)。该草案开始拿到上述地区会议上征询意见并计划在2005年5月在日本东京召开“高等教育跨境提供质量保障纲要”工作会议上展开全面的讨论。
这个纲要草案提出需要考虑下述挑战：
1、国家对跨境教育的质量保障的能力不足。
2、质量保障机构缺乏跨境资格认证的经验。
3、有关人士对质量认证日益增加的需求和必须面对的困难。
4、确保有价值的专业服务资格认证的需求。
这些挑战增加了消费者落人信息误导、低质量跨境高等教育提供和劣质提供者颁发的伪劣学位、文凭、证书的陷阱。为了应对这些挑战，纲要草案提出希望建立一个跨境高等教育质量提供的国际框架体系。它侧重：
A：加强对学生的保护；反对信息误导、低质量提供和效力不高的证书。
B：通过对增强资格证书的理解和透明性，来增加资格证书的国际效力(合法性)和便携性。
C：增强认可程序的透明度和一致性。
D：鼓励质量认证机构的国际合作。
纲要草案的主要目的是保证跨境高等教育提供的质量，通过适当加强国际范围的管理来限制低质量、伪劣教育的供给。它鼓励适应人类和社会发展需求的跨境高等教育交付；提供新的机会；扩大入学机会；增强改进学生的学习能力。纲要草案的核心是：质量提供是保护学生寻求获取跨境高等教育的关键。
纲要草案承认各国高度关注保持高等教育的国家主权。高等教育与民族历史、语言特点、文化、国家经济发展和社会和谐密切相关，是国家决策的一个重要领域。因此，纲要草案要建立在国家间相互信任和彼此尊重的基础上并承认国家主权的重要性。纲要草案承认各国质量保障体系的核心作用，发展中国家加强能力建设需要与其他伙伴合作。因此，纲要草案承认各种利益相关者的重要作用，鼓励发挥各部门的积极性，加强对话和协调。
纲要草案分别对政府、高等教育机构／提供者、学生、质量保障机构、资格认可和证书评估机构等利益相关群体分别提出建议。对政府的建议是：政府在主管范围内要采取新的措施负责制定国家的质量保证、认证和资格认可政策。在一些国家，如果政府不直接参与管理这些规章制度，也要施加强烈影响全面协调这些政策。在此背景下，纲要草案建议各国政府：
①建立或鼓励建立一个公平透明的、便于行政管理的体制，颁发办学许可要建立在符合质量保障标准的基础上，接受高等教育提供国家的程序要有依据可寻。
②建立或鼓励建立一个全面的高等教育质量保障和认证认可机制，这种机制对国内和国际高等教育提供，包括对各种机构的咨询和协调都有效。所有的高等机构或提供者，无论公立或私立，营利或非营利，国内或国际的机构或提供者，都应该在高等教育质量保障(监管)范围之内。
③提供明确全面的跨境高等教育办学标准、办学许可、质量保障和认证认可的信息.
④批准认可UNESCO地区资格互认公约，按照公约要求建立国家信息中心。
⑤鼓励国家间签定双边或多边的资格互认协议，促进国家间资格互认和对等。
⑥努力改进获取国际层面信息的水准。
今后一段时间，UNESCO和OECD将召开一系列工作会议不断修改、讨论和完善这个草案。该草案如果能得到绝大多数会员国政府的认可，必将推进跨境高等教育质量保障取得实质性的进展。
参考资料：
1. OECD/CERI, Julia Nielson,A quick guide to the state ofplay in the GATSnegotiations.(Papers for theOECD/Norway on Trade inEducation Services), 3-4November,2003.
2. OECD/CERI, Keydevelopments and policyrationales in cross – borderpost-secondary education.(Papers for the OECD/ Norway onTrade in Education Service), 3-4November,2003.
3. OECD,Internationalisation of highereducation, Policy Brief,September 2004.
4. Stephan Vincent –Lancrin Building capacitythrough cross – bordertertiary education(papers forthe UNESCO/OECD Australia Forumon Trade in EducationalServices), 11-12 October 2004.
5. 周满生 国际教育服务贸易的新趋向及对策思考，教育研究，2003，（1）。
6. 周满生 从教育服务贸易到跨境教育，2004年中国教育绿皮书，国家教育发展研究中心，教育科学出版社，2004年12月。
国家教育发展研究中心
1、全球化的挑战
全球化推动了人力、资金、商品、服务、知识、技术和信息等实现跨国界的流动。今天的世界在全球化浪潮下既体现出越来越紧密的互相依存的特点，又出现了不断加深的各种不平等鸿沟，这两者都是全球化的组成部分。全球化促进了教育的国际化，加强了各国之间在教育资源方面的交流，迫使各国的教育市场向全球开放，从而各国都可能利用全球的教育市场。跨境教育的表现形式是人员流动、项目流动和机构流动。当前学生出国学习是跨境高等教育提供最主要的形式。按照OECD的统计，过去20年中，在OECD国家学习的外国留学生数目翻了一番，达到160万人。亚洲是输送学生到国外接受高等教育人数最多的地区，占所有OECD地区接受高等教育的国际学生的43％。欧洲其次，占35％。亚太地区跨境高等教育在向国际化迈进的道路上已经取得了很大的进展。教育国际化的驱动力既有增进国际理解，促进文化交流的需求，同时也包括政治、经济方面的因素。跨境高等教育的发展在为发展中国家追赶发达国家提供有利机遇的同时，也对发展中国家的主权和民族文化传统造成了冲击，尤其是全球范围内人才资源的激烈竞争，造成发展中国家人才的流失。
2．WTO/GATS对高等教育的影响
20世纪末，对高等教育最大的冲击就是WTO／GATS对高等教育办学理念和相关政策的影响。WTO是一个什么样的国际组织?WTO／GATS用什么样的规则、机制管理国际教育服务贸易?加入WTO对知识产权和教育会带来什么影响?这一系列问题引起世界范围内的广泛关注。
WTO是以市场经济为基础，以规则为基础的国际组织。GATS是一项多边的、可依法实施的、管理国际服务贸易的协议，它提供相互认可的规则，将市场准入与非歧视的承诺以一种近似于货物关贸总协定但却更加灵活的方式联系起来。GATS于1995年开始实施，由WTO管理。GATS表达的信念是：服务贸易的合理自由化将有助于国际服务贸易的增长和世界经济的发展。在教育领域，GATS的主要关注点是以市场为导向的高等教育服务的贸易与投资。
新一轮服务贸易磋商始于2000年1月1日。2001年3月，包括中国在内的37个WTO成员国就磋商达成了初步一致，有关国家做了相应的承诺。然而，各国对于教育本身是否具有“可贸易性”一直存有较大的争议性。“教育服务贸易”属于成员国承诺减让最少的部门之一，已经成为WTO多边贸易谈判中非常敏感的话题。为了最大程度地避免“教育服务贸易”可能引起的争议，2003年11月由OECD和挪威教育部共同举办的第二届教育服务贸易论坛开始用“跨境教育”的概念替代教育服务贸易。而2004年10月在悉尼召开的第三届OECD“教育服务贸易论坛”，更广泛使用了“教育跨境提供”(cross—border provision ofeducation)的概念来减少各方的分歧。各国普遍承认，教育跨境提供，尤其高等教育跨境提供，不仅以多种形式存在而且飞速发展，任何一个国家不再可能是本国教育唯一的提供者，教育尤其是高等教育的发展与政策也不再是教育自身所能左右的。各国开始越来越重视和利用WTO规则和服务贸易自由化政策，为实现本国高等教育的发展目标和利益服务。
3．质量保障(qualityassurance)成为研究“教育跨境提供”的核心
人们普遍认为，目前还没有一个国际普遍认可的中学后教育认证和质量保障体系。这是影响教育跨境提供的关键因素。高质量的教育跨境提供对于教育输出国和输人国双方的长远利益发展都有重要意义。而当前，教育跨境提供面临的最大挑战在于保障跨境提供的教育质量。
鉴于质量保障在教育跨境提供中的重要性和必要性，UNESCO和OECD已经着手起草跨境高等教育质量提供指导方针(guidelinesforqualityprovisionincross—borderhishereducation)，并将于2005年5月在日本东京召开指导方针起草工作会议(详见第六部分)。
开展跨境高等教育研究和传播还涉及到入学和公平、财政和成本、远程学习、跨境教育规章的制定、知识产权保护等一系列政策问题。由于跨境教育活动涉及到许多参与者和政策领域，要制定有效的跨境高等教育政策，确定政策取向和政策选择必须进行深入的研究。
二、亚太地区高等教育跨境提供的特点
1、除了澳大利亚、新西兰之外，其他亚洲国家都是跨境高等教育输入国。中国(包括香港)输送到国外的学生最多，占OECD地区学习的所有国际学生的10％，其次是韩国(5％)、印度(4％)和日本(4％)。
2、亚洲各国和地区都把跨境教育作为加强能力建设的重要手段。除了大量学生到发达国家留学之外，一个明显趋势是出现了大量项目和机构输入，例如中国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚等国都制定有关法规鼓励国内大学与国外合作，引进国外的高水平课程和教材，改进和提高高等教育质量。
3、亚洲学生主要流向美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等英语国家，绝大部分是自费生，在全部付费的基础上获得学位。亚洲学生攻读研究生的比例高于其他地区，其中攻读理工科的比例较高。例如1997年—2002年，有9700名中国学生在美国获得理工科博士学位，其中90％滞留美国。
4、亚洲国家之间、教育输入国和输出国之间没有像欧洲波博洛尼亚宣言(BolognaDeclaration)那样相互承认高等教育学历学位的协议，缺乏双边和多边认可的标准。
亚太地区国家希望在UNESCO高等教育学历学位互认协定框架下加强合作，尽快建立国际通用的中学后教育机构认证标准和质量保障体系，以保障消费者不受低质量教育的损害，增加高等教育跨境提供的透明度。
部分亚洲国家目前努力促进国家之间学历学位的相互承认。例如，中国与德国、英国、法国、新西兰等20多个国家签定了学位互认协议并将同荷兰、澳大利亚、爱尔兰等国签订协议。
三、国际层面对跨境高等教育的研究
近年来，国际层面对跨境高等教育的研究大体分为三个阶段：
第一阶段：对WTO／GATS规则的研究和讨论
背景：教育服务被包括在WTO／GATS磋商中。教育服务贸易自由化问题引起激烈的辩论，许多国家一直徘徊不定是否参加教育服务贸易磋商。
内容：教育服务贸易的四种提供方式及表现方式，对WTO／GATS的置疑和澄清，政府的作用(主要在非营利基础上提供公共产品)，制定管理规则等。
主导机构：WTO，OECD。
代表性文献：OECD／美国教育服务贸易论坛系列报告(Papersfor the OECD／US Forum On Trade inEducational Services)，23—24May，2002．
第二阶段：对跨境教育的研究和探讨
背景：GATS谈判没有新的进展，很少有新的国家对教育服务贸易作出承诺，对召开新一轮GATS磋商澳大利亚、新西兰、美国等国提出的谈判目标缺少回应。在全球范围内提供高等教育机会的各种营利性机构在增加，发展中国家对教育服务贸易自由化提出了更多的批评。
内容：提出跨境中学后教育的概念，用学生流动、人员流动、机构流动替代教育服务贸易的四种提供方式；提出跨境教育的政策理念和四种方式。
主导机构：OECD，UNESCO。
代表性文献：OECD／挪威教育服务贸易论坛系列报告(Papersfor the OECD／Norway On Trade inEducation Services)，3—4November，2003.
第三阶段：对教育跨境提供和实施的深入研究和探讨
背景：高等教育的跨境提供进一步发展，引起了许多国家，特别是发展中国家的进一步重视，质量保障成为各国关注的焦点。
内容：用“教育跨境提供”概念，避免“教育服务贸易”引起的争议，用“技术移民方式”(theskilledmigrationapproach)替代“人力资源开发方式，，(humanresources ap—proach)；强调跨境教育能力建设(Buildingcapacity through cross—bordertertiary educa tion)，增进对GATS和贸易谈判进程的共识，推进构建跨境高等教育质量保障和认证体系。
主导机构：UNESCO，OECD。
代表性文献：UNESCO／OECD澳大利亚教育服务贸易系列报告(papersfor the UNESCO／OECD Australia ForumOn Trade in EducationalServices)，11—12October 2004．
后续活动：
1．2005年将在亚太地区和拉美、欧洲继续举办一系列WTO／GATS对高等教育的影响地区研讨会。
2．2005年5月在日本东京召开会议讨论UNESCO／OECD跨境高等教育提供质量保障纲要。
简而言之，教育服务贸易的概念越来越淡化，逐步被中性概念“跨境教育提供”所取代。UNESCO作为广为各方所接受的国际机构，从逐步介入到主导，在跨境教育研究和政策磋商中发挥着越来越重要的作用。
四、有关跨境教育不同的理念和政策目标
目前关于跨境教育，OECD提出当前国际间存在着四种不同但不相互排斥的政策目标(approaches)，这种划分方式不尽合理，但被政策研究人员广泛引用。
1、“相互了解”方式
含有政治的、文化的、学术的和发展援助的目的。它允许并鼓励国内、国外学生和教师通过奖学金项目和学术交流项目进行流动，并且支持在教育机构之间建立学术合作关系。这种方式通常并不含有强烈的招收国际学生的愿望。
目前使用这种方式的国家有：日本、墨西哥、韩国和西班牙。欧盟的苏格拉底——伊拉兹马斯项目也与这种方式相似。
2、“技术移民”方式
与“相互了解”的目的相近，但它更强调对国际学生的选拔性招生，以吸引优秀学生到东道国的知识经济领域工作，或者提高东道国的高等教育和研究部门的竞争力。
采取这种方式的国家有：德国、加拿大、法国、英国(针对欧洲学生)和美国(针对研究生)。
3、“经济收益”方式
与“技术移民”、“相互了解”的目的有交叉性，但主要是在收费基础上提供高等教育，没有政府补助。与本国学生相比，外国学生可以为学校增加额外收入，这些学校被鼓励成为国际教育市场上的“企业家”。在这种策略中，政府倾向于赋予学校相当的自主权，并努力确保本国高等教育的声誉，保护国际学生的利益，如质量保障协议。
在服务贸易总协定或其他协议的框架下，通过教育服务方面的贸易谈判，可以通过制定积极政策来减少跨境教育活动中的壁垒。这种方式通常会导致付费学生的流动显著增长，并且通过增加收人的项目流动和学校流动，更深地参与跨境教育。
采用这种方式的国家有：澳大利亚、英国(针对亚洲学生)、新西兰和美国(针对本科生)。
4、“能力建设”方式
鼓励跨境高等教育，并将其作为一种快速提高新型国家国力的途径。用来支持国内的公务员、教师、学者和学生向国外流动的奖学金项目是一项重要的政策手段：一般情况下，在政府法律监管的范围内，政府鼓励引进外国的院校、项目和学术人员，并开展营利性的投资活动，以确保这些活动与国家建设或经济建设的进展相协调。
采用这种方式的国家主要有：东南亚、亚洲北部和中东地区等，例如马来西亚、中国香港、中国和新加坡。
OECD提出上述跨境教育的理念和政策目标其主要目的是为了淡化与调和教育服务贸易所激起的理论争论与政策冲突。跨境高等教育在一些OECD国家代表着一种重要的出口创收资源，并且通过商业协议而提供的跨境高等教育在不断增长。外国学生带来了包括生活、教育、旅游等在内的大量消费。跨境教育的商业利益在日益突显。但即使在OECD内部，对教育的“可贸易性”也存在着重大的理论分歧。从效果上看，“教育跨境提供”的概念确实遮盖了“教育服务贸易”的商业味道，也更容易为各方所接受。
五、服务贸易总协定与教育之间的联系
在世贸组织(WTO)的服务贸易总协定(GATS)中，谈判的内容含有教育服务。有关教育服务的自由化问题引发了很多争论，许多国家直到现在也不愿意参加有关教育服务贸易自由化的谈判并且抵制将教育纳入贸易范畴。
教育的利益相关各方主要是担心服务贸易总协定将使政府资金和补贴减少，并削弱政府调控高等教育质量的能力。WTO辩解说GATS谈判原则上并没有覆盖公共教育部门，并且没有任何一个成员国希望将其纳入谈判。另外，服务贸易总协定没有规则约定，强迫世贸组织成员国在教育服务方面做出承诺，以放弃对本国高等教育体系进行政府资助，或者将其扩展到外国院校和学生，除非世贸组织成员国自己决定要做出这种承诺。
到目前为止，有关质量标准的设置不在服务贸易总协定之列，服务贸易总协定要求制定和完善各种必要的规则以防止有关资格条件和程序、技术标准、许可要求等方法措施对服务贸易构成不必要的壁垒。但是这些规则至今还没有制定出来。
简单地说，服务贸易总协定对本国教育体系的潜在影响由国家所作出的承诺而定，就目前来看，这些承诺还是有限和保守的。
跨境高等教育在很大程度上，是在缺乏服务贸易总协定承诺的时候发展的，它是由服务贸易总协定之外的其他因素促成的。因此，从短期看来，跨境高等教育很可能依旧会不考虑服务贸易总协定而继续发展。无论一个国家是否决定在教育方面做出服务贸易总协定承诺，都需要解决处理由发展带来的许多问题和挑战。
实际上，很多用来为了应付处理跨境高等教育增长的政策和教育服务方面的贸易既与服务贸易总协定无关，也不受服务贸易总协定的影响(例如：对学生签证的规定和有关质量保障的政策，资格的鉴定和认证等)。
六、关于“高等教育跨境提供质量保障纲要”(草案)
为了回应日益增长的要求建立跨境教育质量标准的呼吁和应对全球化的挑战，2004年UNESCO发起成立了一个国际质量保障、资格认证认可全球论坛。全球论坛建议提出一个2004—2005年的行动计划，旨在设立标准，加强能力建设和加强信息作用，在高等教育资格认可的基础上提出联合国教科文组织地区公约，在教育服务贸易自由化日益发展的背景下以教育协议的形式提出国际标准。
2004年4月起，UNESCO先后在地中海国家地区、东南欧地区和非洲地区(加纳阿克拉)、亚洲(印度德里专家预备会)召开了“WTO／GATS对高等教育的影响地区研讨会”，并计划在阿拉伯地区(约旦)、拉丁美洲地区(牙买加)召开同一主题系列研讨会。召开这些会议的目的是分析WTO／GATS对高等教育的影响，在国家和地区间加强信息沟通，分享经验；希望在地区一级通过加强合作研究和合作项目来促进跨境教育的实质性进展。2004年11月UNESCO和OECD共同起草了一份“高等教育跨境提供质量保障纲要”(草案)。该草案开始拿到上述地区会议上征询意见并计划在2005年5月在日本东京召开“高等教育跨境提供质量保障纲要”工作会议上展开全面的讨论。
这个纲要草案提出需要考虑下述挑战：
1、国家对跨境教育的质量保障的能力不足。
2、质量保障机构缺乏跨境资格认证的经验。
3、有关人士对质量认证日益增加的需求和必须面对的困难。
4、确保有价值的专业服务资格认证的需求。
这些挑战增加了消费者落人信息误导、低质量跨境高等教育提供和劣质提供者颁发的伪劣学位、文凭、证书的陷阱。为了应对这些挑战，纲要草案提出希望建立一个跨境高等教育质量提供的国际框架体系。它侧重：
A：加强对学生的保护；反对信息误导、低质量提供和效力不高的证书。
B：通过对增强资格证书的理解和透明性，来增加资格证书的国际效力(合法性)和便携性。
C：增强认可程序的透明度和一致性。
D：鼓励质量认证机构的国际合作。
纲要草案的主要目的是保证跨境高等教育提供的质量，通过适当加强国际范围的管理来限制低质量、伪劣教育的供给。它鼓励适应人类和社会发展需求的跨境高等教育交付；提供新的机会；扩大入学机会；增强改进学生的学习能力。纲要草案的核心是：质量提供是保护学生寻求获取跨境高等教育的关键。
纲要草案承认各国高度关注保持高等教育的国家主权。高等教育与民族历史、语言特点、文化、国家经济发展和社会和谐密切相关，是国家决策的一个重要领域。因此，纲要草案要建立在国家间相互信任和彼此尊重的基础上并承认国家主权的重要性。纲要草案承认各国质量保障体系的核心作用，发展中国家加强能力建设需要与其他伙伴合作。因此，纲要草案承认各种利益相关者的重要作用，鼓励发挥各部门的积极性，加强对话和协调。
纲要草案分别对政府、高等教育机构／提供者、学生、质量保障机构、资格认可和证书评估机构等利益相关群体分别提出建议。对政府的建议是：政府在主管范围内要采取新的措施负责制定国家的质量保证、认证和资格认可政策。在一些国家，如果政府不直接参与管理这些规章制度，也要施加强烈影响全面协调这些政策。在此背景下，纲要草案建议各国政府：
①建立或鼓励建立一个公平透明的、便于行政管理的体制，颁发办学许可要建立在符合质量保障标准的基础上，接受高等教育提供国家的程序要有依据可寻。
②建立或鼓励建立一个全面的高等教育质量保障和认证认可机制，这种机制对国内和国际高等教育提供，包括对各种机构的咨询和协调都有效。所有的高等机构或提供者，无论公立或私立，营利或非营利，国内或国际的机构或提供者，都应该在高等教育质量保障(监管)范围之内。
③提供明确全面的跨境高等教育办学标准、办学许可、质量保障和认证认可的信息.
④批准认可UNESCO地区资格互认公约，按照公约要求建立国家信息中心。
⑤鼓励国家间签定双边或多边的资格互认协议，促进国家间资格互认和对等。
⑥努力改进获取国际层面信息的水准。
今后一段时间，UNESCO和OECD将召开一系列工作会议不断修改、讨论和完善这个草案。该草案如果能得到绝大多数会员国政府的认可，必将推进跨境高等教育质量保障取得实质性的进展。
参考资料：
1. OECD/CERI, Julia Nielson,A quick guide to the state ofplay in the GATSnegotiations.(Papers for theOECD/Norway on Trade inEducation Services), 3-4November,2003.
2. OECD/CERI, Keydevelopments and policyrationales in cross – borderpost-secondary education.(Papers for the OECD/ Norway onTrade in Education Service), 3-4November,2003.
3. OECD,Internationalisation of highereducation, Policy Brief,September 2004.
4. Stephan Vincent –Lancrin Building capacitythrough cross – bordertertiary education(papers forthe UNESCO/OECD Australia Forumon Trade in EducationalServices), 11-12 October 2004.
5. 周满生 国际教育服务贸易的新趋向及对策思考，教育研究，2003，（1）。
6. 周满生 从教育服务贸易到跨境教育，2004年中国教育绿皮书，国家教育发展研究中心，教育科学出版社，2004年12月。
国家教育发展研究中心
下一条：
中外法学职业教育模式的研究
